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16 de Agosto de 2022

Anulação, Revogação e Atributos dos Atos Administrativos

Anulação; revogação; convalidação; atributos dos atos administrativos.

Rony Roberto Jose Martins, Advogado
há 3 anos

ANULAÇÃO E REVOGAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

São modalidades de desfazimento volitivo dos atos administrativos que resultam de expressa manifestação de vontade da Administração Pública.

1. ANULAÇÃO

É a retirada da ordem jurídica de ato administrativo em virtude de vício de legalidade ou de legitimidade (ofensa à lei ou ao ordenamento como um todo, respectivamente).

Efeitos:

Opera efeitos ex tunc.

A anulação, portanto, retroage à data da prática do ato invalidado. Nada obstante, a doutrina admite a preservação dos efeitos já produzidos em relação a terceiros de boa-fé. Não há que se falar, contudo, em direito adquirido (pois isso implicaria admitir que o ato prosseguisse produzindo efeitos para o futuro, o que não ocorre).

Apenas os efeitos que já tenham sido favoráveis a terceiros de boa-fé é que são mantidos. O ato, em si, é retirado do mundo jurídico, impedindo-se que novos efeitos sejam gerados.

Anular é dever ou faculdade? Depende.

Os atos que contenham vícios insanáveis devem ser anulados.

Os atos que contenham vícios sanáveis podem ser anulados ou convalidados.

Tanto os atos vinculados quanto os discricionários são passíveis de anulação. Basta que possuam vícios de legalidade/legitimidade. O que não é possível é a anulação de um ato administrativo por razões de mérito (juízo de conveniência).

Quem pode anular?

A anulação pode ser realizada pela própria Administração Pública, seja de ofício, com base no poder de autotutela (Súmulas 346 e 473 do STF), seja mediante provocação, ou ainda pelo Poder Judiciário, sendo que, neste último caso, sempre mediante provocação de parte interessada (princípio da inércia jurisdicional).

Anulação e devido processo legal

A anulação de atos de que decorram efeitos favoráveis a particulares deve ser precedida de processo administrativo em que seja assegurado o exercício do contraditório e da ampla defesa (Jurisprudência do STF – Informativo 641), nos termos da norma constitucional do art. , incisos LIV e LV, CF/88.

Prazo de anulação

No plano federal o prazo é de 5 anos (art. 54, Lei 9.784/99)[1].

A doutrina majoritária é no sentido de que esse prazo decadencial aplica-se em relação aos vícios sanáveis e insanáveis.

Porém existem outros prazos, como o de 10 anos para reivindicar reparação de perdas e danos em caso de apropriação indireta do Estado, nos termos do art. 1.238, parágrafo único, do Código Civil, como estabelece a jurisprudência do STJ.

2. REVOGAÇÃO

Consiste na supressão da ordem jurídica de ato administrativo válido, porém que deixou de ser conveniente ou oportuno.

Está fundada no poder discricionário da Administração Pública. A revogação dos atos administrativos também encontra respaldo expresso no teor da Súmula 473 do STF[2].

A Administração Pública, ao revogar um dado ato, executa um controle de mérito, porquanto incidente sobre aspectos de conveniência e oportunidade.

Efeitos

Opera efeitos ex nunc, vale dizer, efeitos meramente prospectivos, sem retroagir, respeitando-se, ademais, os direitos adquiridos (definitivamente incorporados ao patrimônio de seus titulares).

Quem pode revogar?

A revogação constitui atividade privativa da própria Administração Pública, não cabe ao Poder Judiciário, no exercício da função jurisdicional, revogar atos administrativos, sob pena de violação ao princípio da separação de poderes (art. , CF/88).

No entanto, nada impede que o Poder Judiciário (assim como o Poder Legislativo), quando no exercício de função estritamente administrativa, revogue seus próprios atos, praticados nessa mesma condição.

Ex: quando o Presidente do Tribunal de Justiça defere uma licença a um de seus servidores, para trato de assuntos particulares. O ato de concessão é discricionário e, assim, é passível de revogação a qualquer tempo, no interesse do serviço.

Limites ao poder de revogar

Existem algumas categorias de atos administrativos que, dada a sua própria natureza, ou em vista de circunstâncias do caso em si, já não mais admitem revogação.

São eles:

1. Atos consumados: aqueles que já exauriram seus efeitos.

Ora, se a revogação objetiva exatamente fazer cessar os efeitos do ato, “dali para frente”, não faz sentido algum falar em revogação de um ato que não tem mais aptidão para produzir qualquer efeito, eis que já exauridos.

Ex: autorização para uso de bem público, por prazo certo, já inteiramente transcorrido; concessão de licença a servidor público, pelo prazo de 1 (um) ano, também já inteiramente fruída, etc.

2. Atos vinculados: nesta espécie de atos não há mérito administrativo (inexiste espaço para juízos de conveniência e oportunidade).

Ora, se a revogação incide exatamente sobre o mérito, é inviável falar em revogação de atos vinculados.

Ex: Licença paternidade concedida a servidor público. É ato vinculado. O servidor tem direito subjetivo a fruir integralmente tal licença. Logo, não há que se pretender revogar a licença, durante seu gozo, nem mesmo por razões de extrema necessidade do serviço.

3. Atos que geram direitos adquiridos: são aqueles em virtude dos quais foram gerados direitos definitivamente incorporados ao patrimônio de seus titulares.

Até mesmo em vista da garantia do art. , XXXVI, CF/88, nem mesmo a lei poderia retirá-los de seus beneficiários. Logo, muito menos um ato administrativo (que tem estatura infralegal) teria esse condão.

4. Atos que integram um procedimento administrativo: a prática de um ato conduz a uma nova fase do procedimento, ocorrendo preclusão administrativa em relação ao ato anterior. Daí a impossibilidade de revogação de atos já praticados.

5. Atos de conteúdo meramente declaratório: são aqueles que não contêm propriamente uma manifestação de vontade da Administração Pública, e sim limitam-se a atestar, certificar, reconhecer situações preexistentes.

Ex: certidões, atestados, declarações, informações, etc.

3. CONVALIDAÇÃO

É a retificação de ato administrativo eivado de vício sanável.

No plano federal, o instituto em exame está previsto no artigo 55 da Lei 9.784/99.

Da leitura desse dispositivo legal, extraem-se os seguintes requisitos fundamentais:

- que o vício seja sanável;

- que do ato não decorram prejuízos a terceiros;

- que o ato não acarrete lesão ao interesse público; e

- que a convalidação se revele conveniente e oportuna.

Efeitos

Opera efeitos ex tunc. Ou seja, a convalidação faz retroagir seus efeitos desde o momento em que o ato viciado foi produzido, preservando-se, assim, todos os efeitos dele decorrentes.

Vícios passíveis de convalidação

São passíveis de convalidação os vícios que recaiam sobre os elementos competência e forma, observadas as seguintes regras:

1. Competência: desde que se trate de vício de competência em razão da pessoa, e não em razão da matéria, que é aquela em que a lei estabelece uma única autoridade como competente para a prática do ato, sem espaço para delegações e avocações e, portanto, não será objeto de convalidação.

Exemplo 1: ato praticado por autoridade de hierarquia inferior àquela que seria a competente, no âmbito do mesmo órgão público é passível de convalidação (a pessoa/agente público que praticou o ato é que era incompetente);

Exemplo 2: ato praticado por Secretário de Fazenda, quando a competência seria do Secretário de Meio Ambiente de um dado Município não é passível de convalidação, uma vez que a incompetência, nesse caso, é em razão da matéria.

A convalidação por vício de competência denomina-se ratificação.

2. Forma: desde que a lei não estabeleça a forma do ato como requisito essencial a sua validade.

Exemplo 1: para o ato de punição disciplinar de servidor público, é essencial a realização de prévio PAD, sem o qual o ato sancionatório é nulo, por vício de forma, não sujeito a convalidação.

Exemplo 2: atos em que a lei exija prévia motivação (decisão de um recurso administrativo, por exemplo); se for editado sem motivação, será nulo, não passível de convalidação, por vício de forma.

Exemplo 3: ato que deveria ser editado mediante resolução, é editado através de uma portaria. Repete-se, aqui, para melhor compreensão do tema, o conteúdo exposto quando do exame do elemento forma:

Nesse último exemplo a forma é um mero revestimento externo. Um mero nomen iuris atribuído ao ato. Não há qualquer modificação de seu conteúdo.

Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, em hipóteses como esta, ocorre simples irregularidade, a qual, no entanto, em nada prejudica direitos e garantias dos administrados.

A previsão legal, nestes casos, tem em mira tão somente padronizar procedimentos, em âmbito interno, vale dizer, dentro da própria Administração Pública.

Assim, acaso sejam descumpridos tais comandos, haveria, em tese, repercussão também apenas no plano interno, isto é, mediante sanção disciplinar aplicável ao servidor que inobservou o preceito de lei, mas em nada repercutiria na validade do ato, em si.

A convalidação por vício de forma também é denominada como ratificação.

4. ATRIBUTOS OU CARACTERÍSTICAS

1. Presunção de legitimidade:

Decorrente do princípio da legalidade da administração, o que faz esta presunção ser inerente ao nascimento do ato administrativo, ou seja, todos os atos nascem com ela.

Tal pressuposto faz com que o ônus da prova em questão de invalidade do ato administrativo se transfira para quem a invoca, fazendo que o ato seja de imediata execução, mesmo arguido de vícios que o invalidem.

2. Autoexecutoriedade:

Torna possível que a administração execute de imediato o ato administrativo, independentemente de ordem judicial, desde que haja previsão legal para tanto ou situação de urgência.

Existem duas exceções para a não autoexecutoriedade que são as multas e tributos, que exigem a intervenção judicial para sua cobrança, por meio de execução fiscal.

Alguns autores preferem se valer de dois atributos distintos quando tratam autoexecutoriedade dos atos administrativos, quais sejam, a exigibilidade e a executoriedade.

A exigibilidade seria a aptidão que a Administração tem de valer-se de meios indiretos para a realização de sua pretensão, ao passo que a executoriedade seria a possibilidade de utilização de meios diretos para a consecução de seus objetivos.

3. Imperatividade (ou Coercibilidade):

Impõe a coercibilidade para o cumprimento ou execução do ato administrativo, decorrendo da própria existência do ato, independentemente da declaração de validade ou invalidade daquele.

Assim como a autoexecutoriedade, a imperatividade não existe em todos os atos administrativos, mas somente nos atos que impõem obrigações, estando ausente nos “atos de consentimento (permissões, autorizações), em que ao lado do interesse público de todo ato há também o interesse privado.

A imperatividade, como decorrência do princípio da supremacia do interesse público, tem incidência direta nos atos em que a Administração manifesta seu poder de império, por meio do que se denomina poder extroverso.

4. Tipicidade:

O ato administrativo deve corresponder a tipos previamente definidos pela lei para produzir os efeitos desejados.

Assim, para cada caso, há a previsão de uso de certo tipo de ato em espécie. A esse atributo denomina-se tipicidade. A lei deve sempre estabelecer os tipos de atos e suas consequências, garantindo ao particular que a Administração Pública não fará uso de atos inominados, impondo obrigações da forma não prevista na lei.

Por igual motivo, busca impedir a existência de atos totalmente discricionários, pois eles sempre deverão obediência aos contornos estipulados em lei, contudo a tipicidade está presente somente nos atos administrativos unilaterais.

Referência:

ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Administrativo Descomplicado, 19. ed. Rio de Janeiro: Método, 2011.

  1. Em relação aos atos de natureza previdenciária, a Lei 8.213/91, em seu art. 103-A, estabelece prazo de 10 anos.

  2. Súmula 473 do STF: A Administração pode anular seus próprios atos eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

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